ANALYSE OM “YRKESKVALIFIKASJONS-DIREKTIVET”

Yrkeskvalifikasjonsdirektivet(2005/36/EF) – etter endringen i direktiv(2013/55/EU)

Noen vurderinger

 

  1. Siden lovforslaget gjennomfører Norges forpliktelser iht. yrkeskvalifikasjonsdirektivet betyr dette at den norske lovtekst må tolkes innen denne ramme ( 139 L 2015–2016 Lov om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsloven) s. 7).
  2. Det generelle utgangspunkt er at dersom direktivet og loven vedtas er det overvåkingsorganet ESA, EU-kommisjonen og domstolene (EFTA og EU) som avgjør hvordan «Yrkeskvalifikasjonsdirektivet» slik den er gjennomført i loven, skal tolkes, anvendes og håndheves i Norge. Dette grunnleggende faktum gjelder for alle EU-relaterte norske lover og forskrifter, herunder også hvordan «Lov om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner» skal forstås.
  3. Den viktigste retningsviser for tolkningen er direktivets formål som er å kunne utøve et regulert yrke (s. 7). Dette formål er imidlertid ikke det eneste: «Direktivets formål er å fjerne hindringer for mobilitet og yrkesutøvelse i EØS, og direktivet er ment å gjelde for den enkelte yrkesutøver» (s. 14). Videre heter det: «Formålet med bestemmelsen er å legge tilrette for at yrkesutøvere kan utøve et yrke de er fullt ut kvalifisert til å utøve i hjemstaten, uten å måtte ta hele utdanningen på nytt i Norge» (s. 41).
  4. Endringsdirektivet medfører en utvidelse i forhold til 2005 direktivet: «I formålsbestemmelsen er det lagt til at direktivet fastsetter regler for delvis adgang til et yrke og annerkjennelse av praktikantopphold i andre stater. Dette er en utvidelse av formålsbestemmelsen ved at det tidligere var et krav om at yrkesutøveren skulle være fullt ut kvalifisert for å omfattes av direktivet» (s. 20).
  5. Dette betyr for det første at direktivet – og derved også – loven må tolkes slik at den ikke faktisk virker mobilitetshindrende. Eller sagt med andre ord; norske ordninger i lov eller forskrift må praktiseres slik at det ikke støter an mot den frie flyt av arbeidskraft (EØS artikkel 28-30, jf. vedlegg V, VI og VII). Kvalifikasjonskrav kan ikke tolkes slik at de virker hindrende på den frie flyten.
  6. For det annet: Siden direktivet har direkte virkning for yrkesutøverne har disse rettigheter etter yrkeskvalifikasjonsloven og kan følgelig forfølge hva denne oppfatter som brudd på sine rettigheter, direkte for ESA og EFTA-domstolen i siste instans: «Norges forpliktelser etter direktivet [vil] være gjenstand for håndheving av ESA. Det er derfor ikke nødvendig med egne regler i lovforslaget om håndheving og sanksjoner knyttet til disse rettighetene» (s. 19).
  7. De «yrkeskvalifikasjoner personen har opparbeidet seg i en stat, skal i utgangspunktet aksepteres i en annen stat slik at borgeren får tilgang til yrkesutøvelsen der» (s. 20). Dvs. dersom en person har drevet som f.eks. eiendomsmekler (som er et lovregulert yrke som er omfattet av loven se s. 76) i Romania kan han fortsette dette sitt virke om han flytter til Norge. Dette gjelder selv om det ikke finnes noe autorisasjonssystem eller andre reguleringer av minimumsvilkår for å drive i bransjen i Romania. Som følge av at mange med aspirasjoner om å drive eiendomsmegling i Norge ikke klarer vanskelige eksamener her, kan de etter at loven er vedtatt, flytte til Romania og der etablere sin virksomhet, for så, noe senere, vende tilbake til Norge, men nå som en som ikke kan nektes å drive eiendomsmegling her i landet.
  8. Persongruppene som omfattes av loven er både slike som faller innenfor gruppen av lovregulerte yrker og slike som ikke er regulerte. «Departementet vil presisere at loven omfatter fjellfører selv om det ikke er et regulert yrke i Norge. Det betyr at en fjellfører med kvalifikasjoner fra Norge kan søke om profesjonskort. Departementet vil videre nevne at lovforslaget ikke regulerer hvilke yrker som skal være regulert i Norge, og at en eventuell regulering må vurderes av det enkelte fagdepartement» (s. 40).
  9. En saklig avgrensning viser at «Loven omfatter … ikke yrker som hører inn under særdirektiver. Med særdirektiv menes direktiver som særlig regulerer godkjenning for ett eller flere yrker i EØS, for eksempel yrker innen jernbane, sjø- og luftfart. Per 1. februar 2016 er det 163 regulerte yrker som er omfattet av direktiv 2005/36/EF, hvorav 72 helsepersonellyrker, inkludert ulike spesialiseringer for lege og tannlege, og fire dyrehelsepersonellyrker. Det er derfor 87 yrker som omfattes av lovforslaget» (s. 6).
  10. Loven fastsetter for tilsvarende yrker i hele EØS/EU regler en likeverdighet noe som avskjærer bilaterale samsvarsvurderinger og -avtaler, altså ordninger der hvert enkelt medlemsland får beholde sine egne regler for kvalifikasjonskrav, men kun iht. gjensidig godkjennelse de angjeldende stater. Utenfor faller «Reglene om harmoniserte utdanninger i direktiv 2005/36/EF [som] vurderes som så spesielle, i tillegg til at de omfatter få yrker, at det er lite hensiktsmessig å ta disse reglene inn i forslaget til ny horisontal lov og forskrift»(s. 14).
  11. Noen betenkeligheter med yrkeskvalifikasjonsloven: «hovedprinsippet om at yrkesutøvere som utøver et yrke i en annen EØS-stat eller Sveits, har rett til å utøve det samme yrket i Norge på samme vilkår som de som har ervervet sine yrkeskvalifikasjoner i Norge. Det er forskjeller mellom landene på hvilke yrker som er regulert eller ikke. En person som utøver et yrke, som er regulert eller ikke-regulert i hjemstaten, vil komme inn under lovens bestemmelser dersom yrket er regulert i Norge» (s. 60). Dette kan bety at en elektriker som f.eks. kun har bedriftsintern opplæring i Latvia, kan ved å komme til Norge få autorisasjon som elektroinstallatør dersom han har praktisert som dette i Latvia.
  12. Dette kan lede til uheldige konsekvenser: Kontroll- og konstitusjonsfraksjonen mener at forslaget om adgang til å utøve i andre EU/EØS-land et yrke man er kvalifisert for i hjemlandet, angriper lovregulerte yrker i Norge ved at lavere utenlandske nasjonale krav, kan presse fram ytterligere sosial dumping innen verft, havner, transport, elektro, heis etc.
  13. Vi ser videre at direktivet svekker fagutdanning og tilsyn og truer sikkerheten i transport- , elektro, helse m.fl. bransjer. I persontransport f.eks. med drosje gjelder norske krav om bl.a. kjentmannsprøve og hederlig vandel. Norske togførere må ha eksamen ved Norsk jernbaneskole (3 år), mens andre land kan ha yrkesutdanning i vedkommende togselskap i 3 mnd. I og med innføringen av yrkeskvalifikasjonsdirektivet, vil nasjonale særkrav som hindrer den frie flyt av buss- og lokførere, drosjesjåfører osv. anses å være i strid med EØS-avtalen regel om fri flyt av personer. Selv om medlemsstatene kan stille noen krav i spesielle yrker i samferdselssektoren, er dette bekymringsfullt.
  14. Sammen med direktivet har finanskrisa i EU forverret situasjonen ytterligere. Fagene blir delt opp og faggruppene splittet for å legge til rette for bemanningsselskapene. Innleid arbeidskraft fra lavkost- og lavinntektsland uten fagutdanning utfører mange arbeidsoppgaver i Norge som tidligere ble gjort av fagfolk. Derfra er veien kort til ren lønnsdumping.
  15. Yrkeskvalifikasjonsdirektivet og de foreslåtte endringene setter fri flyt av mennesker og tjenester foran kravene til kvalitet og sikkerhet. Dessuten undergraves fagutdanningen i hele EU/EØS. Vi får et «race to the bottom».
  16. En annen uheldig konsekvens følger av at det stilles for svake krav til at en yrkesutøver behersker det norske språk: «Yrkesutøveren skal ha de språkkunnskaper i norsk som er nødvendig for å utøve det lovregulerte yrket. Departementet kan gi forskrift om krav til og kontroll av språkkunnskaper» ( 139 L (2015–2016) Lov om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsloven) § 15 Språkkunnskaper for lovregulerte yrker).
  17. Regjeringen har klare forestillinger om at dette gjelder for personer som jobber i helsevesenet (som for øvrig faller utenfor yrkeskvalifikasjonsloven): «Godkjenningskontoret kan nå kreve dokumentasjon på nødvendige språkkunnskaper for personer som skal utøve et yrke som har konsekvenser for pasientsikkerheten» (s. 26).
  18. Språkkravet er intet absolutt lovkrav og derfor ofte gjenstand for et individuelt skjønn, men kun i de tilfeller der yrkesutøveren søker om s.k. profesjonskort. Personer som ikke gir seg til kjenne vil det selvsagt heller ikke bli stilt noe krave til, ei heller språkkrav.
  19. I tilfeller av utsending av medarbeider fra et selskap i utlandet (utsendingsdirektivet) som utfører kortvarig arbeid eller tjeneste i Norge, vil slike språkkrav ikke bli stilt. Dvs. at f.eks. en fiskeindustribedrift vil leie inn arbeidere som skal levere et produkt – f.eks. 600.000 bokser sild eller 1.million «makrell i tomat». Noe språkkrav gjelder ikke i slike tilfeller. Dersom et bemanningsbyrå skal skaffe arbeidere til f.eks. 90 søppelbiler på en 4 års kontrakt, omfattes dette av yrkeskvalifikasjonsloven: «Det klargjøres nå at myndighetene i gitte tilfeller kan kreve at yrkesutøver innehar nødvendige språkkunnskaper. Kontrollen skal som før foretas etter at søknad om godkjenning er vurdert. Det vil si at myndighetene kan gi en godkjenning, men at yrkesutøveren ikke kan starte i yrket før nødvendige språkkunnskaper er tilegnet» (s. 43). En kan merke seg at det ikke finnes noen lovbestemt språkkrav.
  20. Språkkunnskap er følgelig intet bindende vilkår for å få «profesjonskort». Krav om språkkurs er etterfølgende og avhengig av at «Godkjenningskontoret» – som er «bemyndiget til å utstede eller motta kvalifikasjonsbevis og andre dokumenter eller opplysninger. Videre vil det være myndigheter eller organer som kan motta søknad eller fatte beslutning etter loven» (jf. loven § 3 d) tar affære: «Språkkontroll kan kreves ved utøvelse av yrker dersom det foreligger rimelig tvil om språkkunnskapene er tilstrekkelige for å kunne utøve yrket i Norge. Språkkontrollene skal være proporsjonale i forhold til den aktiviteten som skal utføres» (s. 43). Dette lemfeldige krav om kunnskaper i norsk språk bidrar til at denne nedadgående lønnsspiral ytterligere forsterkes, og det selv i de yrker der det er avgjørende for andre personers sikkerhet at den utenlandske yrkesutøver kjenner språket.
  21. Resultatet av den foreslåtte loven er at norske kompetanse- eller eksamenskrav vil i praksis bli fjernet der inngangsbilletten i andre land er mindre brysom enn i Norge. Nøkkelen for å «lykkes i skrotingen» av norske utdanninger, norsk kompetanse og norsk språk som vilkår for å kunne utøve en av de opplistede 187 forskjellige yrker går gjennom europeisk profesjonskort: det sertifikat som yrkeskvalifikasjonsloven innfører og som dokumenterer at yrkesutøveren enten alle nødvendige betingelser for midlertidig tjenesteytelse i vertstaten, eller konfirmerer at utlendingen har en bakgrunn i utlandet som også åpner døren for etablering i vertsstaten (Norge).
  22. Dette profesjonskort er nøkkelen til å få innpass i alle land innenfor EU/EØS. Vi må ikke la oss lure av at regjeringen kaller direktivet for et minimumsdirektiv når den i samme åndedrag sier at «men det kan ikke fastsettes strengere regler for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner» (s. 9). Altså, hva skal til for å drive med inkasso i Italia, hva skal til for å være eiendomsmekler i Romania, hva kreves for å praktisere som elektriker i Latvia? osv.
  23. Vi står da igjen med at det er yrkesutøvelse eller yrkesmessige krav i hjemlandet (f.eks. Latvia) som avgjør. Og ikke minst at det ved midlertidig tjenesteytelse (varig 18 mnd, som kan forlenges, uten at det er sagt noe om hvor mange ganger) er kun hjemstaten som godkjenner at det utstedes profesjonskort, som altså er døråpner for 187 typer regulerte yrker i Norge. Her har Norge ingen mulighet for styring, men må rolig seg på at folk som vi før loven blir vedtatt ville ansett som ukvalifiserte driver inkassovirksomhet, eiendomsmegling, installerer elektriske anlegg og apparaturer, fører drosjer, vogntog, lokomotiv etc.
  24. Ved etablering godkjenner vertsstaten (Norge) om profesjonskort skal tildeles. Kan Norge nekte å utstede kortet? Svaret er nei; «Dersom ansvarlig myndighet i vertsstaten ikke utsteder profesjonskort eller vurderer utligningstiltak etter de oppgitte fristene, vil profesjonskort utstedes automatisk via IMI» (s. 39). Det heter riktignok at «Profesjonskort vil i utgangspunktet ikke resultere i at yrkesutøver kan utøve yrket med én gang. Dersom yrket er regulert må godkjenningskontoret oppfatte søknad om profesjonskort som en søknad om godkjenning. Det kan være andre krav som f.eks. krav til registrering i et register eller i enkelte tilfeller språkkrav som gjør at det ikke blir en automatisk godkjenning for å kunne utøve yrket» (s. 39). Dette er uklart. Avgjørende for om Norge kan stille f.eks. språkkrav er om dette skal inngå i de forhold som IMI (Det indre markeds informasjonssystem) skal vurdere. Som en vil se av regelverket – er godkjenningen automatisk. Dvs. at det ikke er plass til noe skjønn. Norske særlige krav har ingen plass i prosessen. Dette betyr i praksis at vertsstaten (Norge) er uten innflytelse på hvem som skal få utøve de ulike yrker i Norge.
  25. Fordi loven også gjelder for yrker som er uregulert i utlandet men som er regulert i Norge og vice versa (s. 13), og fordi profesjonskort kan en kreves utstedt uansett om yrket er regulert eller ikke, vil vi oppleve et «race towards the bottom». Det som skjer er da at de som vil inn i en næring vil etablere seg i et land uten krav for så å skaffe seg profesjonskortog praktisere i Norge uten yrkesutdanning, eksamenpapirer eller autorisasjon (f.eks. elektisk installasjon, lokomotivfører, eiendomsmegling, inkassovirksomhet, drosjeløyve osv.). Fordi inkasso etter lovendringen nå skal falle inn under yrkeskvalifikasjonsloven – betyr det at en blomstrende inkassovirksomhet a la Napoli kan, for en italiener som flytter til Norge med sitt «profesjonskort» utstedt av IMI bli «en lukrativ gesjeft».
  26. Oppsummert: Faglig dyktighet bygges på praksis – men også den innsikt som oppnås ved skolegang. I Norge må NOKUT-godkjente studier være minimumskrav for å kunne praktisere sitt yrke, dette må også gjelde for dem som med utenlandsk utdanning kommer til riket. For yrker som krever behandling av klienter, kunder, kjøpere, selgere, låntakere etc. kreves det kompetanse i norsk språk. Dette må være absolutt og kan medføre stor sikkerhetsrisiko dersom det ikke følges strengt.
  27. Senterpartiet går i mot å implementere yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Det betyr at dette faller (både det nåværende og endringsdirektivet) ut av EØS. Dvs. at utdanning, kompetanse og kunnskap forblir en del av samfunnet som Norge har full, eksklusiv råderett over.
  28. Norge bør kreve som en minimumsløsning det som Sveits har oppnådd; Sveits er i prinsippet omfattet av ordningen, men ikke en del av de mest kritiske sider ved ordningen: Som det sies i proposisjonen: «På grunn av prosessen mellom EU og Sveits [les folkeavstemningen om fri arbeidsinnvandring] og at direktiv 2013/55/EU ikke er en del av EFTA-avtalen, vil ikke delvis adgang til et yrke, administrativt samarbeid gjennom Det indre markeds informasjonssystem (IMI), felles opplæringsprinsipper eller ordningen med profesjonskort og varslingsmekanismer gjelde for Sveits» (s. 21).
  29. Det som sveitserne ikke godtar som følge av sin folkeavstemning bør heller ikke være noe som Norge bør godta jf. våre folkeavstemninger.
  30. Norge står selvsagt fritt til på nasjonal basis, å opprettholde de deler av EU-regelverket som vi ønsker, man da utenfor EØS-rammen. Dvs. at Norge av egen fri vilje gjennomfører de sidene ved yrkeskvalifikasjonsdirektivet som vi finner at er i Norges interesse. Vi kan av eget tiltak velge å godkjenne en utdanning i et av EU-landene som tilfredsstiller NOKUT-kravene, og som sådan anses likeverdig med den norske og således ikke kreve noen ekstrautdanning av disse selv om de vil praktiser her. Derved er det Norge og ikke EU som avgjør hvilken kompetanse vi krever hos dem som skal utføre samfunnsviktige oppgaver her i landet. Hvis Norge velger denne tilnærming, vil vi unngå det som ellers blir konsekvensen dersom vi innfører direktivet; nemlig «samling i bånn».