UENIGHET OM GRUNNLOVEN I STORTINGET

Av Peter Ørebech, professor i Rettsvitenskap UIT Norges arktiske universitet, Tromsø

Grunnlovsendringer anno 2017: Illustrert ved Stortingets praksis ved tilslutning til EUs finanstilsyn og EUs energibyrå (ACER)

To trojanske hester: EUs finanstilsyn og -energibyrå

Stortingets behandling av proposisjonen om tilslutning til EUs finanstilsyn via EFTAs overvåkningsorgan ESA, har utløst uenighet om Grunnloven (grl.) § 115. Som jeg vil vise i fortsettelsen utfordres også Grunnloven § 1 «Kongeriket Norge er et fritt, selvstendig, udelelig og uavhendelig rike. Dets regjeringsform er innskrenket og arvelig monarkisk».

Stortinget har i liten grad vært opptatt av at gradvise praksisomlegginger vil kunne endre grunnlovens innhold. Dette har trolig alt skjedd mht. grunnloven § 26 som hjemmel for «lite inngripende» myndighetsovergang til EU. Det ligger i kortene at det samme vil kunne skje med grunnloven § 1. Fundamentet for slik tenking tar utgangspunkt i «Tolkningsuttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 5.10.2015»:

«Utgangspunktet for den konstitusjonelle vurderingen er at Grunnloven bygger på en forutsetning om at myndighet som den omhandler, skal utøves av norske statsorganer. Myndighetsavståelse som anses som «lite inngripende», kan etter sikker konstitusjonell praksis skje med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. Vi viser særlig til drøftelsene i St.prp. nr. 100 (1991-92) s. 342 flg. med videre henvisninger og St.prp. 50 (1998-99) s. 35 flg., og de vedtak som ble fattet i Stortinget i den forbindelse. Grunnloven § 26 annet ledd gir selv ingen veiledning om når myndighetsoverføringen er å anse som «lite inngripende». Vurderingen av hva som kan aksepteres, må i tråd med den grunnleggende forutsetningen nevnt over ta utgangspunkt i de enkelte kompetansebestemmelsene i Grunnloven som det er tale om å gripe inn i. Etter praksis er det særlig relevant å se hen til arten av myndighet som overføres, omfanget av myndighetsoverføring og i den forbindelse om overføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde. Det er også vektlagt om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse» (uth.her).

Den gradvise desavuering av mindretallets grunnlovsvern er intet sær-norsk fenomen. Sml. at Sveriges EU-tilpasning har via praksisomlegging i Riksdagen omgått alle vanskeligheter med formell grunnlovsendring og folkeavstemninger:

«Det regering og rigsdag nu gør, er at man giver fanden i svenske grundlovsbestemmelser både om folkeafstemning og om to rigsdagsvedtagelser med valg ind imellem. Man motiverer dette med, at Lovrådet har sagt, at folkeafstemning ikke behøves. Men man fortier Lovrådets begrundelse: nemlig at rigsdagen ved tidligere tilfælde har brudt mod grundloven ved magtoverførsel til EU, så dermed har man de facto allerede sat den svenske grundlov ud af spillet i forbindelse med EU.Når en politisk ledelse ikke føljer konstitutionen og ophæver landets grundlov uden hverken at spørge eller informere borgerne, kaldes det sædvanligtvis statskup» (Debatindläg i svenske “Världen idag” 21.9.07 af fhv. Riksdagsmann, Björn von der Esch, uth.her – oversatt til dansk).

I Norge var brekkstangen som brukes mot grunnloven Prop.100S(2015‑2016) om norsk tilslutning til EU-finanstilsynssystem. Det var imidlertid ingen «slagen landevei»: Forslag som tilfredsstilte grunnloven hadde «gått i vasken». Ved oktober 2014-avtalen, åpnet Norge porten for EUs krav:

«For å sikre at det dras nytte av de europeiske tilsynsmyndigheters ekspertise i prosessen, og at det er samsvar i praksis mellom de to pilarene, vil EFTAs overvåkingsorgans enkeltbeslutninger og formelle uttalelser … fattes basert på utkast utarbeidet av den relevante europeiske tilsynsmyndighet». Dette var en løsning som ikke avverget Justisdepartementets innvendinger om at det «innebar overføring av myndighet fra nasjonale myndigheter til EUs tilsynsmyndigheter om å treffe vedtak med direkte internrettslig virkning i de berørte statene» (s. 12).

Kravet om vedtak i Stortinget med kvalifisert flertall var ikke til å unngå. Modellen tenkes brukt igjen: Snart kommer proposisjonen om Norges tilslutning til EUs energibyrå (ACER)

Motbør fra professoralt hold

Mens professorene Haukeland Fredriksen, Holmøyvik (DN 12.mai 2016) og Smith (Nationen 24.mai 2016) hevder at grl. § 115 krever reell norsk innflytelse i ESA, støtter Høyre, FrP og Arbeiderpartiet seg på formalitetene: At ESA treffer formelt vedtak er tilstrekkelig for at sakene kan behandles etter grl. § 115.

Det er det imidlertid ikke: Som professor Johs. Andenes (Statsforfatningen i Norge (1997) s.265) hevder: For at tilknytningen skal være grunnlovsmessig må det være tale om likestilte stater, som i felles interesse etablerer et felles internasjonalt organ i full gjensidighet. Dersom det ikke er tilfredsstilt utløser saken krav om endring av grl. § 1.

ESA-kameleonen som ble EUs forlengede arm

ESA er ikke et slikt felles organ som både EU og Norge er tilsluttet. Det er ikke «full gjensidighet». 1992-avtalen om opprettelse av overvåkningsorgan og domstol, gjelder kun EFTA-statene. Via finanstilsynsavtalen rykker så EU inn. Mens Norge avgir tilsynsmyndighet, får EU tilsvarende makt i EFTA-statenes vaktbikkje, ESA.

Vedtakelse av Prop.100, åpnet byporten, EU inntar ESA uten kamp, mens EFTA-statene står slukøret og skuer på EU-finanstilsynets inntogsmarsj.

ESA – EUs finanstilsyns mikrofonstativ

Regjeringen beskriver EUs rolle: «Når EFTAs overvåkningsorgan utfører oppgavene omhandlet i artikkel 1, skal den relevante europeiske tilsynsmyndighet ha rett til å delta i dette arbeidet og i arbeidet til de organer som forbereder arbeidet, med unntak av stemmerett» (Prop.101 s. 9-10). Dvs. at «det meste av forberedelsene av eventuelle vedtak [skal] utføre i EU–pilaren» (Prop.100 s. 74). Det fremholdes at «Direktivet innfører harmoniserte krav til forvalterne og tilsynet med disse» (s. 51). Men EU-beslutningene har ikke direktevirkning for EFTA-selskaper: ESA-konfirmasjon kreves. Ifølge Andenæs (s. 266) er det grunnlovsstridig myndighetsoverføring «selv om den formelle suverenitet var respektert».

EUs finanstilsyn utarbeider utkast til ESA-vedtak med virkning for EFTA. Dette gir ESA null handlingsrom. Og det er også meningen: «Det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen, at EFTAs overvåkingsorgan kort tid etter mottak av et slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten vil fatte et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak» (Prop.100 S s. 64).

Norge under ESA og ACER – kongedømmet som ble til et «lydrike»

Agency for the Cooperation on Energy (Energibyrået – ACER) er trinn 2 etter finanstilsynssystemets inntog i Norge. Nå kommer energidiktatet for fullt. Når det er praksis for at modellen nevnt ovenfor har gått mer enn en gang, vil de nye saker som kommer i andre saksområder gli gjennom som «fot i hose». Jeg noterer departementets forsøk på «smarte løsninger» for å unngå nødvendig partipisk og brysomme samarbeidspartnere som kan blokkere ¾ flertall. Dette – mener departementet – fordrer at direktivet ikke skal gjelde private personer eller selskap direkte.

Men selv om departementet muligens kan sno seg rundt grl § 115 sett i forhold til private aktører, men de kan ikke vri seg unna grunnloven § 1: Professor Johs.Andenæs, Statsforfatningen i Norge (1997) s. 265 konstaterer at grl. § 1 ikke hindrer deltakelse i suverenitetsbegrensende samarbeid: «når det gjelder EF er disse bånd betydelig sterkere enn det som har vært vanlig i internasjonalt samarbeid som Norge har deltatt i. Men det er her tale om samarbeid mellom likestilte stater i felles interesse». Imidlertid; «det er klart at et internasjonalt samarbeid kan gå så langt at det kommer i strid med prinsippet i grl. § 1. Særlig gjelder det når samarbeidet ikke bygger på full gjensidighet».

Dvs. dersom tilknytningen til EU på energiområdet skal kunne godkjennes må det være tale om likestilte stater, som i felles interesse etablerer et felles internasjonalt organ i full gjensidighet. Ifølge Andenæs (s. 266) er det grunnlovsstridig myndighetsoverføring «selv om den formelle suverenitet var respektert».

Vi ser imidlertid at ACER – på samme måte som EUs finanstilsyn – har full kontroll over ESA, de har beslutningsmyndigheten; dvs. at Norge overlater makten over ESA til et organ som EU ikke er medlem av. ESA har således blitt et organ for EU og ikke for EFTA-statene. Norge er satt i et «lydrikeforhold» som strider mot grunnloven (Andenæs s. 266). Av dette kan en slutte at grl.§ 1 er overtrådt.