SKULLE OFFENTLIGE LOVBRUDD AVVERGE AVFALLSPROBLEMER?


Pål A. Sommernes, tidligere direktør i Renovasjonsetaten (2005-2017)

Foto: Renovasjonsetaten


 

Skulle Renovasjonsetaten i Oslo brutt lover og regler for offentlig anskaffelse ved å avvise Veireno som lovlig kvalifisert tilbyder? «Burde tingretten avverget avfallsproblemene i Oslo?», se advokat Hanne Torkelsen 28.02.2017 «næringspolitikk.no».

Det er nærliggende å stille disse spørsmålene, når man leser rapportene fra Kommunerevisjonen (Nr 4/2018 Renovasjonsetatens anskaffelse av avfallsinnhenting) i Oslo kommune og Deloitte (2017) om Veireno i 2016/2017.

Bransjeproblem

Det er også grunn til å stille spørsmål av mer generell karakter om de kommersielle selskapene i avfalls- og innsamlingsbransjen i 2016 og 2017. Det var ikke bare Veireno som gikk konkurs og Oslo kommune som fikk utfordringer. Nordens største avfallsselskap, norske RenoNorden gikk også konkurs. Over det ganske land måtte andre innsamlingsselskaper kaste inn håndkleet fordi de hadde levert for lave tilbud. Rekommunalisering ble resultatet i Midt-Norge og andre steder.

Dette tyder etter min oppfatning på sykdomstrekk i hele markedet og kan forklare utfordringene Oslo kommune fikk. Leverandørene var ikke å stole på, selv om de etter gjeldene lov- og regelverk var kvalifiserte som tilbydere.

Det er overraskende at ingen av de næringspolitiske organisasjonene eller politiske myndigheter har stilt spørsmål ved dette. Oppstår det et problem ett sted kan det være enkeltstående tilfelle. I 2016 og 2017 skjedde det over hele landet i mer enn 150 kommuner.

Derfor tar jeg nå bladet fra munnen og utfordrer avfallsbransjen til selvgransking og politiske myndigheter og media til å se nærmere på hva som egentlig skjedde i avfallsbransjen i 2016 og 2017. Mitt konkrete bidrag blir å ta offentlig til motmæle mot Kommunerevisjonens og Deloittes rapporter.

Jeg håper det kan bidra til større åpenhet og læring for Oslo kommune, hele avfallsbransjen og det anskaffelsesfaglige miljøet.

 

Kommunerevisjonen og Deloittes rapporter

Etter initiativ fra politisk ledelse og i dialog med Byrådsavdeling for miljø og samferdsel valgte jeg med virkning fra 16.01.2017 å fratre som direktør i Renovasjonsetaten.

Jeg er den første til å beklage at Renovasjonsetaten ikke lyktes med denne anskaffelsen. Etter min oppfatning er årsakene flere og sammensatte, og knytter seg i hovedsak til tiden etterkontraktsoppstart.

Kommunerevisjonens rapport side 12 ; «Formål med undersøkelsen har vært å supplere Deloittes (2017) beskrivelser av hvorfor anskaffelsen av 5. generasjons avfallskontrakter ikke ble vellykket, for dermed å gi et bredere grunnlag for å trekke lærdom av mangler og svakheter i prosessen».

Jeg viser til min kritikk av Deloittes rapport ( Deloitte-rapporten side 16).

Kommunerevisjonens rapport (utkast) datert 20.02.2018 og endelig rapport nr 4/2018 gir læringspunkter, men er etter mitt syn dessverre preget av lite prinsipiell tilnærming, ikke basert på kunnskap i sanntid og oppfattes av meg som en «jakt» på Renovasjonsetaten som eneste «syndebukk». Beskrivelsen Kommunerevisjonen gir av hvorfor anskaffelsen ikke ble vellykket er etter min oppfatning ikke fyldestgjørende og baseres seg til dels på kunnskap vi ikke hadde da beslutningene måtte tas. Kommunerevisjonen undersøker og vurderer i liten grad de formelle/prinsipielle ansvarsforhold mellom byrådsavdeling og underliggende etater.

Kommunerevisjonen blander sammen anskaffelses-prosjektet, selve anskaffelsen, mobiliserings-perioden og kontraktsoppfølgingen og ser i tillegg alt i etterpåklokskap for å supplere Deloitte-rapporten.

Anskaffelses-prosjektet og selve anskaffelsen, se påstander om manglende kvaliteti beslutningsgrunnlag :

I slutten av 2013 ble det planlagt og etablert et prosjekt i REN som skulle sørge for en best mulig anskaffelsesprosess, kontrakt og kontraktsoppfølging.

Renovasjonsetaten er den desidert største kommunale renovasjonsvirksomheten i Norge og Oslo kommune var i bransjen anerkjent for å ha den beste renovasjonsfaglige kompetansenbåde når det gjelder spiss og bredde. Renovasjonsetaten vant avfallsbransjens innovasjonspris for 2017 og Oslo kommunes avfallssystem er internasjonalt anerkjent. Avfall er ett av 12 temaer som lå til grunn for at Oslo kommune er nominert til Europas miljøby for 2019.

Også innen innkjøps- og anskaffelsesfaget har Renovasjonsetaten satset og utviklet høyt faglig kompetente og erfarne medarbeidere.

Etatens prosjektgruppe sammen med linjeorganisasjonen skulle således være meget kompetente for denne anskaffelsen.

Som en ekstra kvalitetssikring var Dovre Consultingleid inn for å bistå prosjektet, samt at man benyttet seg av bistand fra Utviklings- og kompetanseetaten. Utviklings- og kompetanseetaten, som i ansvarslinjen ligger under byrådsavdeling for finans, har et konsernovergripende ansvar for å tilskynde og påse at virksomhetene gjøre gode og trygge anskaffelser.

Kommuneadvokaten ble involvert for å kvalitetssikre det kontraktsrettslige knyttet til anskaffelsen.

Det ble også benyttet referansegruppe med nasjonal og internasjonal (tidligere direktør i Renova, Gøteborg) deltakelse for å identifisere beste praksis i inn- og utland, noe som også ga læring og bidrag inn i prosessen. Det var i etaten stort fokus på at anskaffelsesprosessen skulle være så god som mulig.

Rettsprosessene i forkant med påstander om brudd på anskaffelsesregelverket knyttet til 4. generasjonskontrakten gikk i alle rettsinstanser og helt frem til klage til ESA. Renovasjonsetaten vant i all hovedsak frem i alle rettsinstanser med kontinuerlig bistand og dialog med Utviklings- og kompetanseetaten og Kommuneadvokaten. Rettsprosessene ga mye læring og stort fokus på kvalitet i anskaffelsen av 5. generasjon. Ovenstående ekstraordinære forebyggende arbeid er beklageligvis underkommunisert av Kommunerevisjonen.

Det var opprettet en anskaffelseskomite for anskaffelsen av 5. generasjonskontrakten. Anskaffelseskomiteen ble ledet aven seksjonssjefi byrådsavdelingen for miljø og samferdsel. Byrådsavdelingen har derfor etter min forståelse hatt et særskilt godt innsyn i anskaffelsesprosessen av denne kontrakten.

Prinsipielle spørsmål og risiki har jeg derfor forutsatt at byrådsavdelingen har vært godt kjent med.

Høsten 2015 (11. og 12. november) – etter at kontrakten var inngått med Veireno AS – avholdt Avfall Norge en fagsamling i Drammen hvor Renovasjonsetaten presenterte 5. gen. anskaffelsen. Renovasjonsetaten fikk entydig honnør for måten anskaffelsen var gjennomført på, også fra en representant for Norsk Gjenvinning, som hadde deltatt i konkurransen, og var godt kjent med markedsundersøkelsene/leverandørseminarene i forkant av konkurransen. I leverandørseminarene ble potensielle leverandører gitt anledning til å komme med forslag til hvordan leverandørene ønsket at 5. generasjonskontrakten skulle innrettes.

Jeg mener at prosjektet og anskaffelsesprosessen – med bistand fra eksterne fagmiljøer/konsulenter og ikke minst Oslo kommunes fagmiljø hos Kommuneadvokaten og Utviklings-og kompetanseetaten – er utført etter «beste praksis».

Kommunerevisjonens rapport tar på flere steder ikke utgangspunkt i fakta som forelå da Renovasjonsetatens beslutninger ble fattet, men er bygget opp med utgangspunkt i etterpåklokskap eller det som ble utfallet av saken.

Kommunerevisjonens påstand: «Selskapets (Veireno – min presisering) manglende økonomiske forutsetninger for oppdraget er den viktigste årsaken til at Oslo kommune ikke lyktes med anskaffelsen» .

Det er etter 16.01.2017 fremmet påstander om Veirenos manglede erfaring, gjennomføringsevne og soliditet ved kontraktsinngåelsen. Dette er forhold Renovasjonsetaten etter min oppfatning risiko-vurderte konkret som en del av anskaffelsen.

Undersøkelsene ble utført etter vanlig praksis og avdekket ikke økonomiske svakheter hos Veireno som kunne hindre gjennomføring av kontrakten.

For nærmere vurdering av dette og Renovasjonsetatens undersøkelsesplikt av manglende økonomiske forutsetninger forut for kontraktsinngåelsen – se «næringspolitikk.no» – advokat Hanne Torkelsen – under avfall:

«Burde tingretten avverget avfallsproblemene i Oslo?» 28. februar 2017 – henvisning til Oslo Byfogdembede 24.08.2015 i kjennelse vedrørende sak anlagt av Norsk Gjenvinning Renovasjon AS.

Fra saken anlagt av Norsk Gjenvinning for å stoppe inngåelsen av Oslo kommune, RENs  kontrakt med Veireno finner heller ikke Oslo byfogdembete at det er påvist noen fare for manglende gjennomføringsevne hos Veireno AS pga dårlig økonomi.»

Det er i etterkant kommet flere relevante rettsavgjørelser knyttet til avfalls- og innsamlingsbransjen.

Kommunerevisjonen underkommuniserer det omfattende arbeid Oslo kommune og Renovasjonsetaten gjorde i tillegg til å følge lover, regler og anbefalt praksis i Oslo kommune og avfallsbransjen, blant annet å forebygge leveringssvikt og brudd på arbeidsmiljøloven.

Veireno AS varkvalifisert og vant anbudene etter omfattende forarbeid av Renovasjonsetaten og etter gjeldende anskaffelsesfaglige regler og praksis.

Renovasjonsetaten gjennomførte risikovurderinger og iverksatte tiltak knyttet til alle vesentlige forhold, som i etterkantviste seg utslagsgivende for at Veireno AS ikke klarte å levere forventet kvalitet.

Når forhold som faktisk ble vurdert å ha lav risiko allikevel inntreffer mener Kommunerevisjonen med etterpåklokskapens klare blikk at det kommer av svakheter i risikovurderingene.

Jeg mener at Kommunerevisjonens fremstilling tildekker det faktum at Renovasjonsetatens forebyggende arbeid og risikovurderinger tok stilling til en rekke kryssende risikoer og hensyn (sannsynlighet og konsekvens), og at Renovasjonsetaten måtte prioritere noen hensyn/risikoer foran andre (av hensyn til økonomisk forsvarlighet/gjennomføringsmulighet er det umulig å eliminere alle risikoer).

Ett eksempel er at det ikke ble åpnet for underleverandører. Det vil teoretisk kunne gi redusert leveringssikkerhet. Men èn leverandør ville – basert på Renovasjonsetatens erfaringer – lette kontrollen og dermed kunne redusere risikoen for brudd på lønns- og arbeidsvilkår. Risikoen for mulige brudd på lønns- og arbeidsvilkår (særlig «sosial dumping») var et hensyn etaten tilla vesentlig vekt.

Kommunerevisjonen avgrenser mot og belyser i liten grad utenforliggende momenter, som forklaring for hvorfor Veireno AS ikke lyktes.

Det var sterke motkrefter, ideologiske motforestillinger, gåsakte-/sabotasjelignende aksjoner hos Veireno AS (se blant annet intervju 16.01.2017 i VG med ansatt i Renovasjonsetaten).

I tillegg var det alvorlige ledelsesunnlatelser hos Energigjenvinningsetaten ( manglende informasjon, planla for ordinære revisjoner (stopp i mottaksanlegg) på Haraldrud i  ekstraordinær situasjon/den mest kritiske oppstarts-perioden for 5. generasjonskontrakten, lokal lederpå mottaksanlegget på Haraldrud som ble oppfattet å direkte motarbeide Renovasjonsetaten/Veireno AS, i tillegg til en enkeltansatt i vakta på Haraldrud, som urettmessig stoppet Veirenos biler (med store tidsmessige forsinkelser i innhenting av avfall som konsekvens i rushtiden), manglende vilje til å hjelpe ansatte i Veireno AS.)

Energigjenvinningsetatens unnlatelser ble tatt på opp på alle nivå (inkludert kommunaldirektør).

De grunnleggende problemer og ukulturen hos Energigjenvinningsetaten på Haraldrud ble det etter min oppfatning ikke ryddet opp i før det «var for sent» – etter 16.01.2017.

Overstående forhold på kritiske tidspunkt – hver for seg ogsamlet – forsinket Veirenos planlagte avfallsinnhenting og mulighet til å gjennomføre i henhold til kontrakt, og satte Renovasjonsetatens mulighet til å lykkes i fare.

At en annen etat i Oslo kommune bidro til at Veireno fikk problemer med gjennomføring av kontrakten svekket også Oslo kommune/Renovasjonsetatens juridiske posisjon ved en eventuell rettslig konflikt med Veireno AS.

Kommunerevisjonen har fått overlevert dokumentasjon på ovennevnte.

Etter min oppfatning burde disse forhold ha stor læringsverdi for Oslo kommune slik kommunens oppgaver i dag er organisert. Kommunerevisjonens rapport kaster ikke lys over disse vesentlige forhold, som kan forklare hvorfor Veireno AS og Renovasjonsetaten ikke lyktes.

Kommunerevisjonens rapport viser at Renovasjonsetaten først ble kjent med feilinformasjon om alvorlige brudd på arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid januar/februar 2017.

Kommunerevisjonen dokumenterer at Renovasjonsetaten og undertegnede som tidligere direktør frem til 16.01.2017 i all hovedsak har ivaretatt Renovasjonsetatens informasjonsplikt til overordnet byrådsavdeling.

Jeg har hatt forventning om en helhetlig og balansert revisjon fra Kommunerevisjonen med forbedrings-/læringsperspektiv både for Renovasjonsetaten og for Oslo kommune, slik at man kan gjøre trygge, innovative anskaffelser og se til at disse blir realisert på en god måte i total-organisasjonen Oslo kommune.

Ovennevnte er blant annet redegjort for i større bredde i:

  1. Referat 17.02.2017 fra intervju – ekstern gjennomgang (Deloitte) i tilknytning til 5. generasjon renovasjonskontrakt – med Pål A. Sommernes, tidligere direktør i Renovasjonsetaten (2005-2017)
  2. Kommunal rapport 14.03.2017 – «Mener avfallsbransjen må gå i seg selv»
  3. «Naringspolitikk.no» 12.06.2017 – «Deloitte frikjenner Renovasjonsetaten for brudd på lover og regler»
  4. Intervjureferat 23.06.2017 (Kommunerevisjonen) med Pål A. Sommernes – «Kritikk av Deloittes rapport».

Jeg håper dette innlegget kan bidra til å tegne et noe mer balansert bilde av en etat som ufortjent blir omtalt som eneste «syndebukk».

 

Annonse